De NVAO maakt gebruik van cookies, onder andere om de website te analyseren en het gebruiksgemak te vergroten. Door op 'Cookies toestaan' te klikken, geeft u toestemming voor het gebruik van cookies.

Cookies niet toestaan Cookies toestaan

'‘Pas de deux’, intern en extern toezicht in het hoger onderwijs', toespraak Anne Flierman, Lustrum Symposium VTH

‘'Pas de deux’, intern en extern toezicht in het hoger onderwijs', toespraak NVAO-voorzitter dr. Anne Flierman, ter gelegenheid van het Lustrum Symposium van de Vereniging van Toezichthouders van Hogescholen in Utrecht, 23 november 2018

Het gesproken woord geldt

Dames en heren,

Hartelijk dank voor de uitnodiging. Ik feliciteer u met het eerste lustrum van uw vereniging; uw lustrum, of beter uw oprichting vijf jaar geleden past volgens mij in een tijdsbeeld; ik kom daar straks uitvoerig op terug.

Ik heb mijn bijdrage vernoemd naar de ‘pas de deux’. Dat is volgens Wikipedia een choreografie voor twee dansers uit een ballet. De ballerina wordt in de dans ondersteund of gedragen door haar partner en de dans symboliseert de liefde tussen beiden.

We zullen zien of er een vergelijking met het interne en externe toezicht in het hoger onderwijs te maken valt. Hoe zit het met de liefde tussen deze spelers, en ondersteunen ze elkaar voldoende? En wie is de ballerina en wie de partner?

De praktijk van een interne en externe toezichthouder, of toezichthouders, zoals we die in ons land in het onderwijs, maar ook in andere sectoren zoals de gezondheidszorg en de volkshuisvesting kennen, is zoals u waarschijnlijk weet, gebaseerd op de gedachten van het ‘New Public Management’. Dat bestuurskundig concept kwam in de jaren ’90 van de vorige eeuw overgewaaid uit de VS, en kreeg in ons land snel veel steun. Nederland behoort in continentaal Europa tot de landen waar het op veel terreinen en vergaand is doorgevoerd. De basisgedachte was en is dat in een samenleving die steeds complexer wordt, allerlei instellingen binnen een stelsel, zoals dat van zorg, volkshuisvesting of onderwijs, niet meer rechtstreeks door de overheid kunnen worden aangestuurd. Scholen, universiteiten, ziekenhuizen en woningcorporaties zouden meer autonomie moeten krijgen, waarbij de rijksoverheid vooral een stelselverantwoordelijkheid voor zich zag weggelegd. Er was in Nederland, met zijn traditie van een maatschappelijk middenveld en instituties gebaseerd op initiatief van burgers een goede voedingsbodem voor dit concept.

Daarom moesten instellingen worden verzelfstandigd, op afstand gezet. Zij dienden vervolgens wel te beschikken over een interne toezichthouder, de Raad van Toezicht, en er kwam voor elke sector een externe toezichthouder, soms in combinatie met een ‘regulator’, een instantie die namens de overheid de markt bewaakt en reguleert. Wat die stelselverantwoordelijkheid van de overheid inhield en vandaag de dag nog inhoudt is overigens nog steeds een onderwerp voor veel discussie. Zie het debat over de gang van zaken bij de IJsselmeerziekenhuizen. Het lijkt er op dat de overheid geleidelijk weer meer bevoegdheden en verantwoordelijkheden naar zich toe haalt, en afstand neemt van de oorspronkelijke gedachte van New Public Management. Ik waag te betwijfelen of dat altijd zo verstandig is.

Maar er is de laatste jaren veel kritiek op dit stelsel en het concept van New Public Management uitgeoefend. We hebben de afgelopen jaren een aantal forse incidenten en excessen, ook in het hoger onderwijs gezien. Maar is zoiets niet inherent aan een ingrijpende systeemverandering, waarbij weer ontdekt moet worden waar de grenzen liggen? Ik stel vast dat er gelukkig ook heel veel, het meeste wel goed gaat. We hebben nog steeds, ondanks incidenten, een uitstekend onderwijs- of zorgstelsel, en dat zien we vaak, te vaak, over het hoofd. De wetgever heeft in ons land helaas sterk de neiging om ieder incident te vertalen in meer regulering voor de hele sector, gebaseerd op vrees voor herhaling. Die doet zich echter zelden of nooit op dezelfde wijze voor omdat men intussen al lang van het incident en de publiciteit eromheen heeft geleerd. Maar door de reactie van de overheid moeten de goeden het met de kwaden vergelden. Een veel gerichtere, en wat mij betreft harde aanpak van degenen die over de schreef gaan, zou veel beter zijn. Tot slot: bij alle kritiek op het huidige stelsel is er geen enkel bewijs dat een ander systeem beter werkt, in tegendeel. Ook meer directe sturing of toezicht door de overheid is zeker geen garantie voor betere prestaties of een vlottere dienstverlening, maar vooral voor nog meer parlementaire discussie en rumoer, wat leidt tot onzekerheid bij uitvoerders en de geloofwaardigheid van het stelsel verder aantast.

Het Nederlandse hoger onderwijs heeft zich – mede dankzij de context waarin het kon functioneren, het stelsel - de afgelopen decennia dan ook in de breedte ontwikkeld tot de top, in tegenstelling tot hoger onderwijs in landen met een sterke sturing door de overheid. En wie voor een sterkere overheidssturing in de gezondheidszorg pleit, zou toch eens in Engeland bij de national health service moeten gaan kijken.

Kortom, ik vind het huidige, op new public management gebaseerde stelsel van besturing van belangrijke maatschappelijke sectoren nog altijd een goede optie, wat niet wil zeggen dat je niet moet verbeteren waar dat nodig is. Maar een beter werkend systeem heb ik nog niet gezien.

Waar staan we nu in het hoger onderwijs? Het externe toezicht is verdeeld, versnipperd zo u wilt, over de inspectie van het onderwijs – voor de naleving van de wet - het ministerie van OCW met de adviescommissie Doelmatigheid Hoger Onderwijs (CDHO) – voor de marktregulering, de NVAO – voor de onderwijskwaliteit, en voor het wetenschappelijk onderzoek ook nog de KNAW. Dat zou toch eenvoudiger en overzichtelijker moeten kunnen, ik hoor het u zeggen, en dat is ook zo. We werken aan verbetering en stroomlijning tussen inspectie, CDHO en NVAO, vanuit de gedachte ‘als ware het één organisatie’. Er wordt ook wel eens gefilosofeerd over de inrichting van één ‘hoger onderwijs-autoriteit’, maar daar is het veld, ook uw bestuurders uiterst huiverig voor. Men vreest een moloch. Die zorg hoeft overigens niet terecht te zijn, een dergelijke instantie, ‘lean and mean’, kan best aantrekkelijk zijn, bij voorbeeld als daardoor politieke sturing en invloed wat meer op afstand zou kunnen worden gezet. Het is verleidelijk daar meer over te zeggen, maar een beschouwing daarover valt buiten het bestek van dit betoog.

Hoe dan ook, de tijd lijkt rijp voor verdere stappen specifiek in het externe toezicht; dat geldt ook voor de NVAO waar ik me in het vervolg hoofdzakelijk toe beperk. Maar ook in het interne toezicht zien we ontwikkeling. Dit lustrum markeert ook dat er in het interne toezicht een volgende stap wordt gezet. Vandaar die pas de deux.

De externe zorg voor kwaliteit van onderwijs is in onze sector begonnen met een beoordeling van de kwaliteit van opleidingen en alles wat er mee samen hangt. U weet het, de opleiding, een samenhangend programma van onderwijsactiviteiten gericht op een bepaald niveau en resultaat (een diploma, soms met recht een bepaald beroep uit te oefenen) is nog altijd een centraal begrip in de Nederlandse wetgeving inzake hoger onderwijs. De externe toezichthouder beoordeelt in het bijzonder of de doelen die een opleiding stelt kloppen, bij voorbeeld in aansluiting op Europese kwalificatieafspraken en afspraken in een sector, hoe men die doelen wil bereiken, met een curriculum, personeel, voorzieningen enzovoorts, hoe men dat toetst, en of de doelen ook bereikt worden. Aanvankelijk werd dat door organisaties van de sector zelf gedaan, maar met de introductie van bachelor-master stelsel, het zogenaamde Bologna proces, is dat veranderd. In dat kader zijn tussen de Europese onderwijsministers vier belangrijke afspraken gemaakt waaronder de introductie van een extern onafhankelijk toezicht op kwaliteit van het onderwijs. In Nederland is daartoe in lijn met new public management als externe toezichthouder de NVAO opgericht, die sinds 2003 in Nederland, en sinds 2005 in Vlaanderen, de kwaliteit van onderwijs zoals vormgegeven in opleidingen bewaakt en beoordeelt. Zij doet dat met behulp van visitatiecommissies van deskundige, onafhankelijke, gezaghebbend ‘peers’, inclusief student, soms ondersteund door een organiserend evaluatiebureau. Deze commissies beoordelen periodiek de kwaliteit van opleidingen, één en ander overeenkomstig een kader van door de onderwijsministers vastgelegde Europese afspraken, de zogeheten European Standards and Guidelines for Quality Assurance in Higher Education.  

In die taak zien we geleidelijk een verschuiving van het niveau van opleidingen naar het niveau van instellingen als geheel. Die trend dient zich in Nederland, maar ook in andere Europese landen, in het bijzonder in NW-Europa aan. In Nederland heeft deze verschuiving in 2011 geleid tot de introductie van de zogenaamde Instellingstoets kwaliteitszorg (ITK) die instellingen vrijwillig kunnen laten afnemen door de NVAO. Wij kijken dan naar onderwijsvisie en vertaling in beleid, en naar de manier waarop het bestuur van de instelling kwaliteit van onderwijs in opleidingen bewaakt en borgt, en zo nodig ook intern kan en wil interveniëren om die kwaliteit veilig te stellen. Een positieve uitkomst van de toets leidt tot een zekere vermindering van de externe toezichtlast bij opleidingen; het geldt echter vooral als een erkenning dat een instellingen als geheel zijn zaken op het gebied van onderwijskwaliteit en wat daar mee samen hangt op orde heeft, en daarmee heeft de ITK niet in de laatste plaats een bestuurlijke betekenis. We zijn eind 2017 begonnen met een tweede ronde beoordelingen ITK waarvoor zich tot nu toe 18 Hbo-instellingen hebben aangemeld, waaronder vrijwel alle grote.

Een volgende stap in de accentverschuiving in de externe beoordeling naar het instellingsniveau is dit jaar gezet met de zogenaamde kwaliteitsafspraken, die over de inzet van het geld dat met de veranderingen in de studiefinanciering is vrijgekomen gaan. Het regeerakkoord voorziet in een externe beoordeling van de afspraken die instellingen met hun medezeggenschap en hun interne toezichthouders en stakeholders maken, en die beoordeling wordt door de NVAO uitgevoerd op het niveau van de instelling, ookal zal men bij een verdere decentralisatie van middelen zich ook een beeld op decentraal niveau willen vormen.

De verschuiving in het extern toezicht naar het niveau van instellingen heeft verschillende achtergronden.

Een eerste ontwikkeling betreft het gegeven dat het karakter van onderwijs en opleidingen verandert. De opleiding ontwikkelt zich van een vrij strak gedefinieerd programma met weinig keuzeruimte tot een breder, flexibel programma, waarin ICT en e-learning wordt toegepast, bachelors wordt verbreed tot algemene opleidingen, met de zogenaamde university colleges als mooiste voorbeeld. In internationale samenwerking komen ook steeds meer joint programmes op. Deze ontwikkelingen maken het voor een externe toezichthouder lastiger om toezicht op het niveau van de opleiding te houden, en dan schuif je op naar een hoger niveau, en dat is in onze wetgeving de instelling en haar bestuur. Op grond van deze ontwikkelingen wordt er dan ook voor gepleit om het extern toezicht vooral op dat niveau te richten, waarbij het bestuur zelf zicht op zijn eigen onderwijsactiviteiten moet houden, en daarvan de kwaliteit moet bewaken en borgen. Intern toezicht zal ook in zo’n situatie moeten voldoen aan een aantal eisen, zoals de periodieke visitatie, maar men kan het intern toezicht inpassen in de reguliere besturingscyclus, met ruimte voor flexibiliteit en eigenaarschap. Het is dan met recht een interne, en minder een van buiten opgelegde activiteit.

Ik teken hierbij aan dat in het HBO niet ten onrechte ook veel waarde wordt gehecht aan een extern oordeel over een opleiding, zeker als die nauw met een bepaald werk- of beroepenveld is verbonden.

Een tweede ontwikkeling betreft de versterking van de aandacht voor onderwijs op het niveau van de instelling als geheel, in de samenleving, in de politiek, en dus ook bij de instellingen voor hoger onderwijs zelf. Zo tussen 1990 en 2010 lag het accent in de profilering van instellingen in veel gevallen op onderzoek. In het WO stond versterking van (economisch nuttig) onderzoek en profilering en samenwerking met bedrijfsleven in het economisch belang voorop, in het HBO – na de fusiegolf - de ontwikkeling van onderzoek en lectoraten. Onderwijs kwam er in de maatschappelijke, politieke en bestuurlijke aandacht bekaaid af.

Rond 2010 kwam daar verandering in. Een aantal affaires en discussies over zaken als onderwijstijd en contacturen, studierendement en onderwijskwaliteit vestigden de aandacht op het belang van goed onderwijs. Daarmee komt ook de rol van degenen die daarvoor eindverantwoordelijk zijn – het bestuur van de instellingen in beeld. Bij een kritische of negatieve beoordeling van een enkele opleiding kon een bestuur zich nog verschuilen achter een decaan, instituuts- of opleidingsdirecteur, en dat gebeurde ook vaak, maar bij een beoordeling van de systemen van kwaliteitszorg of de resultaten van een instelling als geheel lukt dat niet meer.

In het perspectief van de toegenomen belangstelling voor onderwijs op bestuurlijk niveau past de introductie van de ITK door de NVAO, maar ook de zogenaamde prestatieafspraken die toenmalig staatssecretaris Zijlstra met de instellingen sloot, en ook recent, de vormgeving van de beoordeling van de kwaliteitsafspraken. Er is sprake van een externe beoordeling waarbij het bestuur van de instelling wordt aangesproken op het al dan niet behaald hebben van resultaten, en/of op de manier waarop men invulling geeft aan het beleid en het bewaken en borgen van de kwaliteit van het onderwijs. Daarmee is aan een positieve of negatieve uitkomst ook veel bestuurlijk prestige verbonden en de reactie op een negatieve beoordeling in dit kader is dan ook vaak heftig.

Naast de twee genoemde argumenten, veranderingen in de aard van het onderwijs en benadrukken van de rol van het bestuur wordt ook het verminderen van de workload van docenten, de administratieve lastendruk vaak als een argument voor een verschuiving van het extern toezicht naar het instellingsniveau genoemd. Dat argument acht ik onjuist, om twee redenen. Om te beginnen zal men onder alle omstandigheden visitaties door onafhankelijke deskundigen moeten behouden, en juist daarin zit het werk voor docenten. Visitaties kunne flexibeler, met meer eigenheid, passend bij de eigen werkwijze worden ingevuld, maar er blijft een visitatie, en dus periodiek extra werk. Een tweede overweging: als een bestuur integraal verantwoordelijk is voor de kwaliteit van onderwijs en daar ook op wordt afgerekend, zal het eerder meer, dan minder regels en toezicht introduceren: dat is ook workload. Nu al is een groot deel van de lastendruk die docenten ervaren niet het gevolg van extern toezicht, maar eerder van de interne vertaling daarvan en de aanvulling met eisen door de eigen instellingen het eigen bestuur. De ironie is overigens dat in de politiek juist dit laatste, in mijn ogen dus onjuiste argument, het vaakst genoemd wordt als argument voor verschuiving van toezicht naar het instellingsniveau.

In het WO hangt het streven naar verschuiving van het extern toezicht naar het instellingsniveau ook samen de bestuurlijke ambitie om erkend te worden in de eigen autonomie, waarbij men als instelling verantwoording aflegt, maar in ‘eigen huis’ zelfstandig kan handelen. Een ambitie die ook in andere landen aan de orde is, en aansluit bij de positie van beroemde universiteiten zeker in de VS en het VK.

Samenvattend: we zien in het externe toezicht een verschuiving naar het niveau van de instelling en het bestuur, en er zijn daar voor een paar goede, en één minder overtuigend argument te noemen.

In de beoordelingsprocessen op instellingsniveau, zowel bij een ITK als bij kwaliteitsafspraken wil de NVAO altijd ook de interne toezichthouder, de Raad van Toezicht spreken. Die raad is immers een essentiële schakel in het interne proces waarmee de kwaliteit van onderwijs bewaakt en geborgd wordt. Daarmee zijn we aangekomen bij de interne toezichthouder, de Raad van Toezicht, bij u dus.

In de positie, rol en rolvervulling van de raad van toezicht is de afgelopen jaren veel veranderd. Raden van toezicht hielden zich in eerste instantie vooral bezig met benoeming en ontslag van bestuurders, de werkgeversrol, en met financiële aspecten, het goedkeuren van begroting en jaarrekening en grote investeringen, zeg maar de continuïteit van de instelling. Toen ik in 2001 bestuurder bij de UM werd had de RvT daar geen commissies, en als portefeuillehouder financiën volstond voor mij een power-point presentatie om goedkeuring op begroting of jaarrekening te krijgen. Van een opleidingsprogramma voor de toezichthouders was geen sprake. Ik denk dat die situatie destijds in Nederland niet ongebruikelijk was.

De verwachtingen en opvattingen omtrent de rol van de raad van toezicht zijn echter intussen sterk gewijzigd, en haar verantwoordelijkheid is aanmerkelijk vergroot. Van meer dan symbolische betekenis is wellicht dat het vorige kabinet bij de invoering van de - anderszins in kringen van toezichthouders niet onomstreden WNT 2 de normering van de vergoeding voor toezichthouders in opwaartse zin heeft bijgesteld. Als erkenning van de veranderde rol en toegenomen verantwoordelijkheid van toezichthouders. Maar de overheid, ook de minister van OCW, heeft zich intussen ook voorzien van meer sturende bevoegdheden richting toezichthouders.

Er is sprake van professionalisering van het ‘vak’ van toezichthouder. Toezichthouders in tal van sectoren zijn zich gaan organiseren: dat we nu het eerste lustrum van uw vereniging vieren past zoals ik al zei in een tijdsbeeld. Er is een opleidingsaanbod tot stand gekomen, en het volgen van cursussen is inmiddels een gewoon, soms verplicht element in het werk van de toezichthouder geworden. We  dreigen we nu soms ook wel weer wat door te schieten in de verwachtingen ten aanzien van toezichthouders, en dan vraag je je af wat het onderscheid tussen bestuurders en toezichthouders nog is. Het beeld van de one tier board dringt zich op. Ik teken daarbij wel aan dat in de sector van het hoger onderwijs de oorspronkelijke ideeën van New Public Management nog relatief goed overeind zijn gebleven. In de zorg is de one tier board in mijn ogen al veel ‘dichter bij’ en in de volkshuisvesting heeft de overheid de controle en het toezicht voor een goed deel weer naar zich toe gehaald.

De versterking en professionalisering van de toezichthouders heeft volgens mij positieve effecten gehad. De afgelopen jaren zijn in onze sector eigenlijk geen grote, ernstige incidenten meer aan de orde geweest. Hoewel een fundamenteel onderzoek ontbreekt, heeft de professionalisering van het toezicht, in combinatie met de ‘waarschuwing’ die van een paar incidenten in het verleden uit gaat, naar mijn oordeel grote betekenis gehad. Het is natuurlijk moeilijk om het effect te meten van een kritische rol of een tijdige interventie van de raad van toezicht in het voorkómen van incidenten. Maar toch, ik denk dat de professionalisering vruchten heeft afgeworpen.

Inhoudelijk zie je een ontwikkeling van toezicht op het bestuur naar toezicht op de besturing. Daarbij gaat het dan niet langer alleen om het zicht op het functioneren van de individuele leden van het college van Bestuur, maar eerder om de manier waarop de besturing van de instelling, inclusief de verbindingen met de omgeving, in- en externe stakeholders vorm krijgt. In samenhang daarmee zien we dat er naast aandacht voor randvoorwaardelijke zaken, zoals werkgeverschap en financiële continuïteit, door de toezichthouder ook gekeken wordt naar de inhoud, dus naar onderwijs en waar aan de orde, onderzoek. Het gaat dan om de bewaking van de kwaliteit en daartoe benodigde informatie en de manier waarop het bestuur zijn verantwoordelijkheid invult en waar nodig ook intervenieert. Daarbij past de instelling van commissies voor onderwijs of kwaliteit. Uiteraard dient de rol van het bestuur gerespecteerd te worden, maar het enkele feit dat de Raad van Toezicht aandacht heeft voor onderwijs en kwaliteit ervan, is al van grote betekenis. Geïnformeerd worden, doorvragen, meekijken en aanwezig zijn op bepaalde momenten, het onderstreept allemaal het belang van het primair proces, ook vanuit de optiek van de toezichthouder. En at the end of the day, waar nodig, zal een RvT moeten interveniëren als de besturing of kwaliteit serieus te kort schiet. Ook daar kijkt een externe toezichthouder naar.

Rapportages over onderwijskwaliteit op basis van enquêtes, zoals de NSE, maar ook de rapportages van visitaties t.b.v. NVAO-accreditatie, en de rapportages van de NVAO bij voorbeeld inzake nieuwe opleidingen bieden relevante informatie voor deze taak. Krijgt u als Raad van Toezicht, of tenminste de onderwijscommissie, alle visitatierapporten ten behoeve van heraccreditatie van opleidingen, en alle beoordelingen van nieuwe opleidingen te zien? En de zelfevaluaties van opleidingen die daaraan voorafgaan? Ik ga er zonder meer van uit dat u voor zover van toepassing intensief in een proces van een instellingstoets kwaliteitszorg betrokken bent; voor de beoordeling van kwaliteitsafspraken zou hetzelfde moeten gelden. Wat dat laatste betref, we hebben er vanuit de NVAO doelbewust in het overleg met het ministerie van OCW en de koepels op ingezet om de RvT als interne toezichthouder een prominente plek in dit proces te geven. Daarmee hopen we het interne toezicht, ook als het om kwaliteit van onderwijs gaat, nog eens extra in positie te brengen, en de kans te bieden een inhoudelijke rol waar te maken. Uiteraard gaan we er dan van uit dat u met elkaar die kans ook aangrijpt. Goed functionerend intern toezicht, ook op inhoudelijk vlak, biedt de externe toezichthouder de kans een nieuwe rol op zicht te nemen. Goed functionerend intern toezicht is dus ook voor de NVAO van groot belang.

Zo dienen zich twee tegengestelde bewegingen aan, die je toch in samenhang kunt bezien: een dans, een pas de deux dus. Het interne toezicht wordt professioneler, en verschuift van randvoorwaardelijk naar inhoudelijk en van bestuur naar besturing, en dan komt ook het primair proces in beeld. Als u dat met elkaar goed organiseert kan het extern toezicht zich meer richten op het niveau van de instelling en haar besturing en het bestuur en de interne toezichthouders daarop aanspreken. Daarbij kan worden aangetoond dat in de interne besturings- en toezichtprocessen de kwaliteit van onderwijs adequaat wordt geborgd en zo nodig wordt opgetreden. Binnen een instelling ontstaat meer ruimte voor een eigen invulling van interne sturing en zorg voor kwaliteit, en dus meer ruimte voor flexibiliteit, eigenaarschap en eigen profilering in onderwijs. Dat alles draagt hopelijk bij aan vermindering van ervaren lastendruk. Het externe toezicht richt zich behalve op het niveau van de instellingen ook op de ontwikkelingen in het stelsel als geheel, nationaal en internationaal, en wordt ook meer een buffer tussen politiek en instelling: een buffer die je misschien nog sterker zou kunnen maken door taken van meerdere externe spelers verder te combineren.

Daarmee heeft de rolwisseling uiteindelijk één belangrijk, positief effect waar wij allen voor staan: meer hoogwaardig, flexibel hoger onderwijs, inspelend de maatschappelijke behoefte, in de regio of in ons land of wereldwijd. U, de interne toezichthouders, wordt daarbij steeds belangrijker. Als in de ‘pas de deux’ ondersteunen we elkaar als externe en interne toezichthouders, maken we elkaars rollen mogelijk, en maken ruimte voor groei en ontwikkeling. Ik wens u de komende jaren dan ook veel succes met de verder uitbouw en vormgeving van uw rol, ondersteund door uw vereniging.

Laten we hopen dat onze ‘pas de deux’ dan ook maatschappelijk waardering en applaus krijgt.